地方财政新局势：失去土地收入后的资金来源

地方财政正经历着深刻的变革。2021年，全国土地出让收入首次突破8.7万亿元，创下历史新高。在那一年，地方政府每花费100元中，有78.4元来源于与土地相关的收入。然而，到了2026年上半年，这一数字骤降至9778亿元，同比下降31.5%。预计全年土地出让收入将下滑至2.5万亿到3万亿元之间。短短五年间，土地收入蒸发近6万亿，相当于全国一般公共预算收入的五分之一消失。这样的变化并非是行业周期性调整，而是经过二十多年运行的财政模式走向终结。随之而来的紧迫问题是：失去的旧财富将由何而来？

要理解这一转型的复杂性，首先需要明白土地财政的运作模式。在1994年进行税制改革后，中央政府获得了增值税的大部分收入，但地方政府依然需要承担修路、建学校和医院等支出。土地成为地方政府最珍贵且易于变现的资产，形成了一个完整的经济循环链条：地方政府征地并出让，开发商拿地兴建，城市投资公司用土地抵押融资，借款资金用于基建，基础设施建设又拉动周边地价上涨，土地价值持续上升，从而形成更高的融资能力。这一模式的核心是地价需持续上涨，只要房地产市场繁荣、土地交易活跃、基础设施投资不断，这台经济机器便能维持运转，促进前所未有的城市化进程。

然而，该模式存在致命的结构性缺陷，过于依赖于持续扩大的房地产市场。一旦房产交易疲软，土地买家减少，整个链条便会开始崩溃。2021年，该经济机器运转至最快，而随后链条便开始断裂。市场一度认为最坏的时刻已经过去，虽然2022年土地出让收入同比下降23.3%，2023年和2024年分别下降13.2%和16%，但降幅逐渐缩小，让人们对未来充满希望。然而2026年的数据则打破了这一乐观预期，前七个月的降幅再度扩大至30.8%，年内土地出让收入可能会降到2010年前后的水平。

更为重要的是，土地开发主体的构成发生了根本变化。民营房地产公司基本退出了市场，国有企业、央企及地方城投成为主要参与者。然而，城市投资公司拿地本质上是通过内部转移进行操作，很多情况下未实际支付土地出让金，而是通过应收账款处理，最终形成隐性债务，而非能够实际支配的财力。换言之，现实账面上所反映的土地收入中，有相当一部分是虚假的。

土地出让收入从8.7万亿骤降至不足3万亿，很多人认为这只是一个需要几年的周期性调整，但实情极为严峻，这实际上是财政范式的转变。可供开发和出售的土地已接近枯竭，中小城市的买房需求也相应分化，而居民购房加杠杆的意愿大幅降低，土地金融属性因此受到削弱。三重因素叠加，意味着土地出让收入不会恢复，反而会稳定在一个更低的水平。

虽然收入减少，地方政府或许能通过紧缩支出来维持，但实际情况是，支出并未随收入缩减，反而呈现刚性增长趋势。2026年上半年，全国社会保障和就业支出达到26360亿元，同比增长7.6%；卫生健康支出则为12191亿元，同比增长10.8%。教师工资、医院运营、公交线路及养老救助的支出不可避免，这些支出性质刚性，与土地市场的波动无关。

在前七个月中，土地出让收入同比下降30.8%，但与此相关的支出仅下降17.4%，已出现收支失衡的局面，支出超过收入。通过对比财务数据，2021年，地方一般公共预算收入约为11.1万亿元，基金收入约10.5万亿元，总计21.6万亿元，而到2026年，仅一般公共预算收入预计为12.7万亿元，基金收入或降至约4万亿元，总和降至约16.5万亿元，相当于2019年的水平。经过七年，地方财政总收入重新回到了原点。

与此同时，地方显性负债率从2021年的33.7%上升到2025年的46.7%，到2026年可能达到48%。地方债务规模已达到58.54万亿元，2026年新增债务规模更是突破历史高点，财政支出预算首次超越30万亿元。倚靠发债维持的财政缺口终究需偿还，昔日的支柱已裂，新的支柱势必要建立。2026年，将按计划推动两项重大税改：消费税及地方附加税的立法。消费税在全国税收中占据重要地位，预计将实现从生产环节到批发及零售环节的转变，所获收入将逐渐归地方政府。与此同时，地方附加税法草案也在征求意见中，这一系列变革标志着地方财政的未来发展之路。